• Новости
• News
• Мнения
• Мода и Стиль
• Афиша Одессы
• Отдых
• Бизнес
• Родители
• Темы
• Психология

• Наследие Сталина
• Люстрации
• Евромайдан
• Генеральный протест
• Трибуна здравомыслия

Леонид Штекель: Кризис местного самоуправления в Украине. Часть первая. Самоорганизация граждан до «ночной» Конституции.

Первые попытки представить ситуацию в Украине в виде нового «феодализма» были предприняты еще в начале нулевых. Но это были лишь отдельные аналитические материалы, которые часто воспринимались, как некий эпатаж.

Однако в ходе реализации программы «децентрализации» Президента Петра Порошенко, рассуждения о феодализации украинского общества стали чуть ли не общим местом в материалах аналитиков. Главная причина этой ситуации – тотальный кризис системы местного и регионального самоуправления в Украине. Этот кризис, начавшийся, разумеется, гораздо раньше, был, заметим, одной из составляющих протестных движений Евромайдана.

Так что собой на самом деле представляет реформа «децентрализации», насколько способна она разрешить проблемы местного и регионального самоуправления в стране?

Любой объективный взгляд на проблему возможен лишь в том случае, если мы попытаемся разобраться во всей цепочке событий. И первый вопрос, который неизбежно перед нами встает: как возник в Украине кризис местного и регионального самоуправления?

Мы не сможем по-настоящему дать ответ на этот вопрос, если не проследим за тем, какие изменения произошли в этой сфере, какие были возможны альтернативы, что реально было сделано?

Первый закон, от которого надо вести отсчет создания законодательства Украины о местном и региональном самоуправлении, был принят 7 декабря 1990 года. Он назывался: «О местных советах народных депутатов, о местном самоуправлении». Это был типичный советский закон, причем не «новый» «перестроечный советский», а «старый советский» закон. Со всеми стандартными атрибутами советской власти. Киевские деятели тогда «московскую перестройку» старались «в упор» не замечать.

Все изменилось после 1 декабря 1991 года. И 26 марта 1992 года принимается формально под тем же номером (№ 533-XII), но по тексту - абсолютно новый закон. Он имеет и другое название: «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування». Впервые появляются термины «региональное самоуправление» и «самоорганизация граждан».

Очень важно: Закон не только впервые вводит понятия «самоорганизации», но и трактует «самоорганизацию граждан» очень широко:

«Система місцевого самоврядування включає сільські, селищні, міські Ради народних депутатів та їх органи, інші форми територіальної самоорганізації громадян (громадські комітети і ради мікрорайонів, житлових комплексів, домові, вуличні, квартальні, дільничні, селищні, сільські комітети і форми безпосереднього волевиявлення населення - місцеві референдуми, загальні збори (сходи) громадян)».

Хотя формулировки Закона страдают откровенной декларативностью, следует обратить внимание, что статус органов власти и статус органов и методов самоорганизации (местные референдумы, сбор граждан по месту жительства) в этой трактовке очень приближены друг к другу. Пусть и декларативно, но местная власть здесь вынуждена смотреть в лицо общества.

Надо сказать, что это было прямое воздействие перестройки. В годы перестройки именно органы самоорганизации и методы прямой демократии рассматривались демократическими лидерами Перестройки как база для реформы местного самоуправления. Это было связано с тем, что в годы Перестройки была всего ОДНА партия, и демократия, по тогдашнему мнению ее сторонников, могла прийти в страну только путем «прямых действий», «прямой демократии». Не знаю, как относиться к этому историческому факту, но в период Майдана 2013-2014 гг. и сразу после него подобное мнение сохранялось и в среде активистов Майдана.

В начале 90-х годов основной точкой реформы власти в бывшем СССР оставалась Москва. И именно там шла борьбы вокруг нового законодательства о местных органах власти. Именно там пытались создать механизмы реализации системы самоорганизации. Однако после событий осени-зимы 1993 года в России прошла муниципальная реформа, и по ряду причин методы «прямой демократии» выпали из новой реформы.

Но в Украине тогда реформы носили откровенно декларативный характер. Это касалось и самоорганизации населения. Хотя в первоначальном варианте текста закона № 533-XII в редакции от 26 марта 1992 года и местные референдумы, и сборы граждан по месту жительства, и даже создание органов самоорганизации населения, в целом, были прописаны таким образом, что их можно было бы реализовать. При желании местной власти, разумеется, и готовности людей за это бороться.

Очень важно отметить, что именно положение о самоорганизации людей в территориальных громадах было главным отличием нового закона от «старого советского». То, что люди могут либо на местном референдуме, либо на сборе граждан по месту жительства, либо в рамках работы органа самоорганизации населения принимать решения, которые могли бы влиять на местную власть, ограничивать ее произвол, управлять решениями этой власти и т.д. – все это принципиально было новым в этом законе. Разумеется, все это было идейным влиянием Перестройки в СССР, хотя к этому времени (1992 год) ее влияние в Украине уже сходило на нет.

Как известно, существует две основным модели конституционных процессов: французская и американская. Французская модель, берущая свое начало от Французской революции конца Восемнадцатого века, исходит из того, что вместо короля, которому в стране принадлежала абсолютная власть, теперь абсолютная власть принадлежит народу, который после выборов передает, на время каденции, эту абсолютную власть Парламенту и Правительству. Сама процедура выборов может быть любой, но главным вопросом является не сами выборы, а периоды правления МЕЖДУ выборами. В эти периоды вся абсолютная власть принадлежит «народным избранникам».

Американская модель исходит из совершенно иного постулата. Отцы-основатели видели одну из главных проблем в обществе – узурпацию власти правящей элитой. Поэтому они исходили из того, что Правительство (в которое включается и Конгресс – парламент) получает от народа не всю абсолютную власть, а только жестко ограниченные полномочия. В силу этого положения, даже сейчас президент Соединенных Штатов обладает широтой полномочий МЕНЬШЕ, чем глава сельской рады в Одесской области.

Принятый в 1992 году вариант закона № 533-XII нес на себе печать Перестройки и ДОПУСКАЛ наличия не одной единой вертикали власти, а различных групп принятия решений. Многие вопросы тех дней, которые привлекали внимание людей, органы власти уже не могли решать исключительно по своему разумению, они были обязаны прислушаться к мнению людей.

К сожалению, тот закон страдал еще одной наследственной «советской» болезнью. Дело в том, что в СССР законы носили исключительно декларативный характер. Это была вывеска, которая имела очень отдаленное отношение к реальным правовым коллизия. Реальное право в СССР осуществлялось на основание ведомственных инструкций. А управление страной – на базе партийных документов. В декларативных законах отсутствовало реальное разделение полномочий. Где заканчивались полномочия центральных органов власти, где начиналось право органов местного самоуправления - было точно неизвестно. Ну и статус самоорганизации также не был прописан четко.

Все эти условия имели очень нехорошие последствия. Девяностые годы стали периодом постепенной узурпации органами власти своих полномочий. Формально это очень хорошо видно на примере Закона № 533-XII. Если в 1992 году самоорганизация населения могла быть, фактически, отдельной ветвью власти в городах, то к моменту отмены закона № 533-XII и принятии нового закона № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», картина разительно меняется.

С одной стороны, центральные органы власти стали постепенно определять основные социально-экономические ориентиры для местного самоуправления. Стратегически это вело к девальвации значения органов местного самоуправления. Впрочем это практически не вызывало протестов снизу, так как у депутатов и чиновников сохранялись огромные полномочия по бесконтрольному распределению собственности и земли территориальных громад. Со своей стороны, при полной поддержке центра, органы местного самоуправления полностью выхолащивали все полномочия по самоорганизации населения. Первый удар был нанесен по местным референдумам.

В первоначальном тексте закона № 533-XII статус и проведение местного референдума не были четко определены. Но органы власти были обязаны принять решение местного референдума как обязательное. То есть априори авторы этих законодательных норм рассматривали ситуацию, когда органы местного самоуправления могут быть НЕ СОГЛАСНЫ с референдумом. То есть, де-факто, люди, члены территориальной громады, могли пойти ПРОТИВ органов местного самоуправления. Эта возможность была полностью убрана в новом законе о местных референдумах: референдум проводился только при полном согласии органов местного самоуправления. Естественно, после этого вся целесообразность проведения местных референдумов ушла. Конечно, оставалась возможность, что людям удастся убедить часть депутатского корпуса поддержать инициаторов референдума. Но на практике это была ненаучная фантастика. Для организации такого референдума были необходимы воистину титанические усилия, которые в реальной жизни крайне редко имеют место.

С другой стороны, местный референдум сохранял свою пиар-силу в руках органов местного самоуправления против центральных органов власти. Члены территориальных громад свою возможность влиять на власть не только во время выборов полностью утратили, но референдумы можно было использовать в целях пиар-кампаний отдельных политических групп (так в Одессе этот метод попробовала использовать партия «Родина», пытаясь расширить свое представительство в горсовете). В итоге центральная власть вообще ликвидировала местные референдумы как класс. Но это уже происходит гораздо позже, и об этом наш разговор будет потом.

На протяжении девяностых годов, не дожидаясь принятия отдельного закона об органах самоорганизации населения (закон был принят лишь в 2001 году), органы местного самоуправления стали создавать органы самоорганизации населения. Но при этом они очень жестко стали устанавливать их место как подотчетных органам местного самоуправления.

К 1996 году, когда Верховная Рада принимает новую («ночную») Конституцию страны, из законодательства были вымараны железной рукой все следы демократических потрясений и изменений периода Перестройки. В территориальных громадах абсолютно вся власть, не отобранная центральными органами, была сосредоточена в руках органов местного самоуправления. Как и во времена СССР, максимум, на что была готова власть – это выслушать иногда мнение людей. И это ее ни к чему не обязывало. Разумеется, формально, власть можно было переизбрать. Но, как учит опыт еще Французской революции Восемнадцатого века, чем шире полномочия органа власти, тем труднее его демократически переизбрать.

К моменту принятия нового закона о местном самоуправлении в 1997 году идея самоорганизация населения была сведена к зависимым от власти небольшим структурам, готовым лоббировать ряд социальных льгот. Как казалось тогда, реальное мнение людей уже не будет играть никакой роли.

Органы местного самоуправления, которые различными методами свели на нет само понятие самоорганизации, стали в 1997 году сами объектом удара центральных органов власти. Но так как они сами уничтожили ту единственную силу, которая могла выступить в их защиту – самоорганизацию, то разгром местного самоуправления и уничтожение остатков регионального самоуправления Леонидом Кучмой и Верховной Радой остановить уже было некому. Но об этом в следующий раз.

Odessa Daily

• Вход