• Новости
• News
• Мнения
• Мода и Стиль
• Афиша Одессы
• Отдых
• Бизнес
• Родители
• Темы
• Психология

• Наследие Сталина
• Люстрации
• Евромайдан
• Генеральный протест
• Трибуна здравомыслия

Регионы в теперешнем виде – сталинское изобретение

28 февраля Европейский клуб Высшей школы экономики провел круглый стол «Реформа местного самоуправления». В обсуждении приняли участие Симон Кордонский, заведующий кафедрой местного самоуправления НИУ ВШЭ, Андрей Максимов, руководитель проектов Фонда Кудрина, председатель экспертного совета Союза российских городов, и Александр Кынев, руководитель региональных программ Фонда развития информационной политики.

Slon приводит основные тезисы дискуссии.

Симон Кордонский

Почему эта реформа обсуждается именно сейчас, почему не раньше? Основная причина – отсутствие денег. Все остальное вторично. Сокращение бюджета идет везде. У власть имущих сложилось ощущение, что муниципалитеты съедают слишком много денег, поэтому их аппетиты нужно ограничить. Их уже ограничили, передав здравоохранение (и частично образование) на межрайонный уровень. Но происходящее сейчас указывает, с моей точки зрения, на то, что авторы концепций слабо представляют себе, как устроена наша Российская Федерация и что административно-территориальное деление РФ настолько сложно и непрозрачно, что никакие преобразования на муниципальном уровне, если они не затрагивают государственного управления, не будут показательными.

Регионы в том виде, в котором они сейчас есть, это сталинское изобретение, родившееся в 1929 году, после поездки Сталина в Сибирь и последовавших потом преобразований с целью изъятия излишков зерна у населения СССР.

С тех пор к регионам подступались в хрущевские времена, когда создавались совнархозы, но в брежневскую эпоху все вернулось на круги своя. С этого момента регионы существуют, как будто они есть де-факто, от природы, так сказать. А что такое регионы на самом деле? Регион – это две-пять тысяч человек, фильтр такой, который пропускает потоки ресурсов снизу, собирая всякие подати и налоги, и потоки ресурсов сверху, при этом на самом фильтре остается примерно по 20% и сверху, и снизу. Само существование регионов служит основанием для того, чтобы говорить о возможном распаде РФ, нарушении ее целостности. Если ликвидировать регионы, вопрос просто стоять не будет. У нас существует два типа регионов: образованные по административно-территориальному признаку и по признаку национально-территориальному. Если с первыми возможны радикальные преобразования, то со вторыми могут возникнуть большие сложности.

Думаю, имеет смысл рассказать, как появилось муниципальное деление. Дело в том, что после распада СССР Россия унаследовала огромное количество социальных обязательств. Ясно было, что эти обязательства никоим образом государство выполнить не сможет, поэтому было принято решение 131-м законом создать местное самоуправление, поскольку оно обозначено в Конституции, и передать на муниципальные уровни – с частичным обеспечением государства – мандаты по социальным вопросам. То есть просто спихнули проблему на муниципалитеты, сделали их крайними. Пока были деньги, система работала. Как деньги стали кончаться, возникла необходимость преобразования.

Принципиально неверно отождествлять самоуправление с муниципальным управлением. Муниципальное управление, в котором, как предполагается, будут проходить реформы, – проекция государства на муниципальный уровень организации. Местное самоуправление – это самоорганизация. Вся реформа же исходит из принципа, что они тождественны. В жизни получается не так: на уровне муниципалитетов существуют специфические структуры, никак не обозначенные в публичном поле, которые называют «гражданским обществом служивых людей». То есть на территории присутствует 20–80 представителей региональных структур и муниципальные чиновники. Они находятся во взаимодополняющих отношениях и очень тесно связаны отношениями гражданско-общественными.

Причем это самоуправление, и самоуправление, не поддающееся организации, но институциализированное. Институты эти вы все знаете: это баня, это охота, это рыбалка, ресторан, приход.

Это местное самоуправление занято тем, что выбивает ресурсы из региона, из федерального центра, педалируя разного рода угрозы. Поскольку этих угроз нет, то ресурсы приходят и кэшируются.

Никакие преобразования административно-территориального устройства не смогут нейтрализовать этого сообщества; более того, этим обществом они будут использованы для того, чтобы еще больше нагнетать угрозы.

Через муниципальную реформу в самом большом варианте планировалось формирование городских агломераций – еще одного уровня административно-территориального деления. Предполагалось и предполагается создание городских районов, потому что в городах с районным делением у нас уже много лет совершенно уникальная ситуация: согласно 131-му закону, бывшие городские районы были преобразованы во внутригородские территории, не имеющие хозяйственного статуса. При этом сами районы и их администрации остались, они проводят тендеры, хотя являются не юридическими лицами, а сотрудниками городских администраций. Естественно, эту ситуацию необходимо менять, и создание административных районов было бы оптимальным выходом из положения. Я считаю, что можно было бы в рамках выдвинутых концепций ликвидировать муниципальные районы, создать административные районы, города превратить из муниципалитетов в городские округа (уровень государственной власти). И отмена выборов мэра – шаг в этом направлении, так как большие города не являются муниципалитетами. Внутри больших городов – муниципальные районы, на базе нескольких муниципальных районов – административные районы (причем эти шаги уже делаются: у нас межрайонная статистика, межрайонная прокуратура, сейчас появилось межрайонное здравоохранение). Государственное управление формируется на межрайонном уровне, на уровне межмуниципальном, фактически – на уровне административных районов. Проблема тут в институциализации. Насчет местного самоуправления «внизу»: я считаю, чтобы местное управление заработало, гражданское общество служивых людей раскрылось, институализировалось, необходимо сделать только один шаг: отменить совершенно неправомерное ограничение на занятие бизнесом для муниципальных служащих.

Андрей Максимов

У реформы две глобальные причины: одна – объективного порядка, вторая – субъективного. Объективная причина состоит в том, что российское местное самоуправление действительно далеко от идеала и для населения, и для вышестоящей власти, которая считает, что местное самоуправление должно взять на себя весомую долю публичных проблем, существующих в стране, – проблему жилья, проблему социальной сферы и прочие.

Объективная трудность – недоразвитость нашего местного самоуправления, которая, в свою очередь, имеет три ключевые причины. Первая – сугубо культурного порядка: наши граждане не настолько активны, как в Европе, у нас нет активистов, нет политической культуры. Первые ее ростки появляются только в последнее десятилетие. Вторая причина, о ней уже было сказано, финансовая.

Третья причина реформы – правовая. 131-й закон, принятый 10 лет назад, во многих случаях настолько жестко зарегулировал отношения, связанные с местным самоуправлением, что, с одной стороны, и сделать ничего нельзя: шаг влево, шаг вправо – расстрел; с другой, дыры в законе оказываются настолько значительными, что никакой регуляции по многим вопросам тоже не происходит. Данные объективные причины обсуждались неоднократно, но это ни к каким изменениям не приводило.

Сегодня мы видим глобальные предложения, изменяющие характер местного самоуправления. Почему?

Причины лежат в области политики: это связано с желанием определенных сегментов национальной властной элиты и региональных элит достроить вертикаль власти, которая до местного самоуправления, к великому сожалению этих людей, пока не достроена.

Задачи здесь просты: увидев, что мэрами могут становиться Урлашовы, Ройзманы, что прямые выборы мэра не гарантируют вертикали власти, что городские думы оказываются часто оппозиционными, они понимают: нужно что-то делать, чтобы ограничить участие несистемных сил в самоуправлении. Эта субъективная причина послужила спусковым крючком для запуска этой реформы сегодня.
Александр Кынев

Совершенно очевидно, что никакого кардинального изменения с экономической ситуацией в муниципалитетах за последние годы не произошло. Местное самоуправление никак не подкрепляется финансово. Эта проблема существует много лет, и муниципальная реформа ее не решит. Более того, сама структура управления станет гораздо более громоздкой и неудобной – появятся дополнительные единицы, со всеми вытекающими последствиями, поэтому говорить о том, что эта реформа вызвана экономическими причинами, – бред. Причины носят сугубо политический характер. Общий европейский тренд – децентрализация. То, что происходит у нас, никак в него не вписывается, потому что наш тренд – централизации власти.

Хочется закрутить все гайки и, насколько это возможно, деперсонализировать оппозицию, разбить ее на огромное количество маленьких фигур, которые не смогут вокруг себя кого-то мобилизовать, объединить и представлять некую значимую социальную общность.

Андрей Максимов

Если сегодня у каждого жителя есть хотя бы избираемый напрямую депутат в городской думе, который принимает бюджет, регламентирует систему образования, ЖКХ, распределения земли, имущества и прочего, который может контролировать мэра, то что мы получаем в результате этой реформы?

Люди будут выбирать районных депутатов, пусть немногочисленных, ничем сами они заниматься не будут, потому что районам нельзя передать какие-либо значимые вопросы. Эти вопросы останутся на городском уровне и будут решаться чиновниками городской администрации, а они уже будут избираться косвенно. Мэры избираться не будут. Будет сити-менеджер, кандидатура которого будет на пятьдесят процентов определяться губернатором.
Елизавета Клочкова

Odessa Daily

• Вход