Odessa Daily › Бизнес ›

Госзакупки: Коррупционный карт-бланш

Odessa Daily

25 января 2015 в 10:19

В законопроект Кабмина о госзакупках заложено множество коррупционных схем

Рецепт коррупционного закона достаточно прост и уже отлично отработан украинскими депутатами и чиновниками: взять одну нужную и важную идею, добавить несколько незначительных новшеств и щедро приправить коррупционными схемами. Именно таким варевом и оказался правительственный законопроект №1551, который на словах обещает навести порядок в сфере госзакупок, а на деле создает обширнейшие возможности для разворовывания государственных денег.

В документе заложены чрезвычайно нужные нормы. Например, он возвращает в правовое поле понятие электронного реверсивного аукциона, предусматривает обязательные электронные торги для сумм менее 2 млн грн. Но главное — содержит долгожданную правку о том, что разрешительные документы предоставляет только победитель тендера, а не все его участники. На сегодняшний день справки — это и основной бюрократический барьер, отпугивающий желающих поучаствовать в госзакупках, и главный коррупционный рычаг, позволяющий выводить в победители нужного претендента. Некоторые из справок, необходимых сейчас для участия в торгах, действительны лишь в течение определенного времени. Заказчики в ожидании, пока выйдет срок действия справок "неугодных" покупателей, иной раз переносят торги по 6–10 раз, отсеивая всех конкурентов и делая победу "нужного" участника торгов безальтернативной. Предоставление документации только победителем убивает сразу двух зайцев — устраняет коррупционную схему и делает госзакупки более привлекательными для бизнеса. Вот только все остальные нормы, заложенные в законопроект, способны принести гораздо больше вреда, чем обозначенная выше польза.

По старой "доброй" традиции, обсуждать свои новшества с экспертной средой правительство начало уже после того, как внесло в Верховную Раду проект закона. Более того, выслушивая критику экспертов, прямо указывающих на заложенные в документе коррупционные и теневые схемы, представители власти продолжают настаивать на своем. Так что общественное обсуждение рискует обернуться тем же фарсом, которым закончились прения относительно налоговой реформы правительства. Аргументы чиновников незамысловаты до неприличия. Например, Кабмин хочет отменить трехлетний запрет на участие в госторгах для участников тендерных сговоров, введенный весной 2014 г. "С одной стороны, они подозревают Антимонопольный комитет в том, что в так называемый черный список могут попадать компании, которые отказывались платить взятки. С другой — говорят о том, что среди участников торгов и так очень низкая конкуренция, и после отсечения "замаравшихся" участников она еще больше снизится", — рассказал ZN.UA Андрей Марусов, эксперт Центра политических студий и аналитики, участник рабочей группы.

Логика удивительная: вместо того, чтобы бороться с коррупционерами, убирать теневые схемы и создавать условия сотрудничества, которые действительно могли бы заинтересовать бизнес, чиновники выдают карт-бланш недобросовестным участникам торгов ради повышения конкуренции.

Зачем? Ведь годами основой коррупции в госзакупках была именно покупка у одного участника, зачастую состоявшего в доле с заказчиками. Добросовестному предпринимателю всегда было крайне сложно даже принять участие в торгах, не говоря уже о победе. Именно этим обусловлена низкая конкуренция.

Кстати, после принятия апрельских изменений количество закупок по неконкурентной процедуре сократилось с 55 до 15%, то есть в 3,5 раза! Когда такое "сокращение прибыли" пошло в разрез с интересами слишком многих ранее активно вовлеченных в откатные схемы лиц и структур, в ход пошла тяжелая артиллерия в виде циркуляров Минэкономразвития и торговли. "На самом деле еще осенью появилось разъяснение министерства относительно "черного списка", фактически отменявшее норму, согласно которой компании, уличенные в коррупционной деятельности, не могут в течение трех лет принимать участие в торгах. Ситуация парадоксальная хотя бы с той точки зрения, что МЭРТ одной бумажкой заблокировало действие закона Украины. Уже тогда было понятно, что огромное количество как людей бизнеса, так и самих чиновников напрямую заинтересованы в снятии этого запрета. Как видим, история имеет продолжение, и теперь уже эту норму подают в обертке правительственного законопроекта", — объяснил ZN.UA эксперт Алексей Шалайский.

Вдобавок к этому Кабмин настаивает на отмене бесплатного размещения тендерных документов (кстати, весомый вклад в привлечение новых участников торгов). Аргумент — отсутствие денег у ГП "Зовнішторгвидав України" на администрирование портала государственных закупок. То есть в то время как Генпрокуратура собирается потратить 6 млн грн на улучшение своего далеко не худшего среди органов власти веб-сайта, за интернет-портал, через который проходят все госторги, должны заплатить участники этих же торгов.

"Принципиальная позиция как общественности, так и заказчиков в том, что размещение должно быть бесплатным. Иначе резко повышается вероятность того, что через год, через два, а может, и через полгода они решат, что бесплатный доступ к информации о торгах — это тоже роскошь. Вот, мол, давайте, все будут хоть какую-то копеечку платить. А платный доступ к тендерной документации похоронит все надежды на честное проведение торгов", — считает Андрей Марусов.

Действительно, сейчас общественность при желании может узнать, что, например, одесские детсады закупают куриное филе по цене говяжьей вырезки, а стоимость утепления одного из интернатов Хмельницкой области завышена почти на 100 тыс. грн. Если же доступ к этой информации ограничить, уповать придется только на бдительность правоохранительных органов, которая оставляет желать лучшего. К тому времени, как прокуратура Одесской области занялась вопросом целесообразности прокладывания канала из Черного моря в Куяльницкий лиман, на это мероприятие уже было потрачено свыше 90 млн грн (причем работы подрядчик начал еще до оглашения торгов). И неизвестно, обратили бы свое внимание на это событие правоохранители, если бы не общественные активисты региона.

Еще более подозрительной выглядит отмена обязательного сообщения об отмене торгов или признании их несостоявшимися. Дело в том, что нынешний механизм предполагает, что если торги были дважды отменены заказчиком из-за отсутствия достаточного количества участников, то он может проводить закупку без тендера, по так называемой переговорной процедуре. Соответственно, если можно будет не сообщать публично о несостоявшихся торгах, заказчики без проблем смогут сознательно отменять торги ради спокойных "договорняков", и никто об этом знать не будет.

Но и это еще не все сюрпризы: составители законопроекта предлагают отменить необходимость проведения общественных слушаний по вопросам усовершенствования системы госзакупок, а также мер по обеспечению эффективного и рационального использования бюджетных средств, максимальной их экономии. Тот факт, что эти нормы не всегда работали (точнее, чаще не работали) ранее, не может служить оправданием, ведь когда их уберут, даже пенять будет не на что.

В предыдущей редакции Закона Украины "Об осуществлении государственных закупок" уже была предусмотрена процедура их реализации в виде электронного реверсивного аукциона. Однако она была отменена уже упомянутыми апрельскими правками, так как почти не использовалась. Для ее проведения так и не была создана соответствующая материальная база. В то же время введение этой процедуры в Украине необходимо, так как она может исключить не все, но подавляющее большинство коррупционных составляющих процесса закупок. Однако ей должна предшествовать глубокая проработка всех этапов ее проведения — от формирования материальной базы до методов контроля над проведением такого вида торгов. К сожалению, в новой редакции ничего подобного нет, а голой констатацией того, что система должна быть, сыт не будешь. В итоге ситуация откатилась до начала 2014-го — норма есть, но не работает. Что сделано, чтобы она заработала? Ничего.

Сейчас группа независимых экспертов совместно с Transparency International и за средства электронных торговых площадок разрабатывают и внедряют электронную систему для допороговых закупок. Роль государства в этом процессе выразилась в упоминании об электронных торговых площадках в законопроекте. Несмотря на то, что группа разработчиков уже провела первое пилотное тестирование и в начале февраля планирует провести через систему первые реальные закупки, государство все еще не создало законодательный механизм для бесплатной передачи системы допороговых торгов органам власти. Есть ведь другие приоритеты, например, наделить правительство очередными исключительными полномочиями.

А в законопроекте действительно очень многое отдается под контроль Кабмина, в частности, именно он будет определять перечень товаров и услуг, закупка которых осуществляется только по процедуре электронного реверсивного аукциона. И вряд ли кто-то удивится, узнав, что критерии для определения этого перечня в документе традиционно отсутствуют. А было бы очень целесообразно определить, по крайней мере, виды товаров, при закупке которых должен обязательно применяться электронный реверсивный аукцион, их ориентировочный перечень, порядок и место обнародования этого перечня товаров и услуг. Иначе эти торги рискуют превратиться в междусобойчик по распилу государственных средств.

И, пожалуй, финальным аккордом стала норма, запрещающая заказчику отменять торги, если он уличил их участников в сговоре. Справедливости ради следует отметить, что случаи, когда участники торгов находятся в сговоре, а заказчик не в доле, в Украине скорее исключение, нежели правило. Но это не предмет для гордости и уж точно не повод совершенно необоснованно отменять столь очевидно необходимую норму.

Стоит ли говорить, что эксперты и общественные организации, которые не первый год пытаются реформировать систему, были обескуражены, увидев законопроект уже на сайте Верховной Рады, да еще и с таким набором новшеств. "Конечно, мы не сможем реформировать систему госзакупок, не внося изменений в профильный закон. Другой вопрос — нужно ли это делать прямо сейчас или лучше проработать все нормы более тщательно, с учетом наработок и нашего пилотного проекта, и общественных организаций, которые понимают, в каких нормах могут быть заложены "коррупционные мины", — рассказал ZN.UA Александр Стародубцев, координатор пилотного проекта реформы госзакупок. — Также нет уверенности в том, что нужно передавать КМУ все полномочия по дальнейшему реформированию сферы госзакупок. Эта норма осторожно критикуется общественными активистами, потому что, с одной стороны, нам нужно окно для быстрых и понятных изменений, а с другой — это концентрация всех полномочий на одном уровне".

Как же так получилось, что начиная за здравие реформу государственных закупок, правительство закончило ее таким заупокойным законопроектом? Обилие откровенно коррупционных положений в документе создает ощущение того, что его авторы хотели не протащить схемы под видом реформы, а похоронить реформу под грузом схем. Андрей Марусов считает, что все проще, и причина — в чиновничьей безалаберности. "Проект, очевидно, был написан достаточно давно. Пришел новый министр, захотел реформ, вот ему и состряпали за три дня закон, вписав необходимые нормы в старый проект. Определяющими стали недостаток обратной связи с экспертами, нехватка времени и понимания сути вопроса", — подчеркнул эксперт.

Алексей Шалайский также уверен в том, что вряд ли нынешние первые лица МЭРТ преследовали корыстные цели при попытке изменить тендерное законодательство. Вот только в непредумышленности подобных инициатив чиновников среднего звена эксперт сомневается значительно больше. "В проект зашиты слишком откровенные коррупционные вещи, это не обычная халатность, — отмечает он. — Выяснить, кто за этим стоит, нетрудно. Для начала можно просто найти исполнителя документа и поинтересоваться, кто из его руководства "протянул" в закон спорные пункты. Но если бы я искал, кому выгодны такие изменения, я бы начал с ГП "Зовнішторгвидав" — этой "черной дыры" для денег. Предприятие уже сейчас неплохо зарабатывает: при бесплатном (пока) размещении объявлений за каждую правку нужно заплатить порядка тысячи гривен. Бухгалтерия этой структуры закрыта под предлогом коммерческой тайны госпредприятия, само оно в "Вестнике государственных закупок" практически не появляется. В итоге невозможно отследить, на что уже сейчас тратятся полученные ими деньги, и понять, насколько целесообразно законодательно их заработок увеличивать".

Конечно, шансов на установление истины и уж тем более раскрытие сговора нет. Даже громкие коррупционные скандалы, периодически всплывающие в секторе государственных тендеров, обычно ничем не заканчиваются. Так, по данным Минобороны, около 50% контрактов по закупке вещобеспечения военнослужащих в прошлом году были сорваны, а порядка 60 млн грн бюджетных средств были возвращены в бюджет. Результат — восемь чиновников МО и Генштаба привлечены к дисциплинарной ответственности, а двое отстранены от выполнения служебных обязанностей. И это при предусмотренной законодательством криминальной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. Даже в условиях военных действий на Востоке и регулярно поступающих оттуда сводках о все новых и новых погибших чиновники покрывают друг друга.

А тем временем система государственных закупок схлопывается: схемы не меняются, желающих нажиться на процессе не становится меньше, а вот госсредства тают на глазах. К сожалению, статистика о госзакупках публикуется раз в квартал, и последних данных еще нет. Но если посмотреть на показатели трех кварталов 2014-го, становится понятно, что общее состояние сектора госторгов стремительно ухудшается.

За три квартала прошлого года показатели объема закупок хуже показателей 2009-го (см. табл.). И это во время войны, когда государство вынуждено постоянно закупать все необходимое для фронта. Но куда хуже другой статистический показатель — фактические расходы государства по заключенным договорам: он едва превышает 23% предусмотренного ими объема платежей (в 2009-м было 39%). Казначейство банально не платит. По словам экспертов, из-за того, что денег в бюджете катастрофически не хватает, чиновники идут другим путем: проводят тендеры честно, но требуют от победителя 10% за то, чтобы казначейство перечислило ему деньги. Беда в том, что если торги проходят честно, а цена не завышена сознательно (в расчете на навар), маржа сделки настолько низкая, что 10% для отката может и не набраться. В результате такое сотрудничество с государством окончательно теряет привлекательность для бизнеса.

Очевидно, что в таких условиях сфере госзакупок нужны более продуманные законодательные изменения, нежели предлагаемые Минэкономразвития. Эксперты Центра политических студий и аналитики неоднократно говорили о том, что начать нужно хотя бы с открытия "единого тендерного окна" и уменьшения платы за рассмотрение жалоб Антимонопольным комитетом Украины. По словам Андрея Марусова, общественные активисты уже предложили чиновникам МЭРТ выйти за рамки ведомства или собраний рабочей группы и организовать конференцию либо круглый стол с привлечением широкого круга экспертов, депутатов, бизнеса. Чтоб обсуждение всех спорных моментов было все-таки публичным и в присутствии СМИ. Правительство с ответом медлит, что, к сожалению, тоже совсем не удивляет…