Odessa Daily › Украина ›

Безвизовый режим Украина-ЕС – вопрос 30-40 законодательных актов

17 марта 2010 в 14:56

При наличии политической воли, законодательное обеспечение безвизового режима между ЕС и Украиной можно осуществить за год.
Центр мира, конверсии и внешней политики Украины, а также общественная инициатива «Европа без барьеров» в пресс-центре «Главреда» презентовали результаты исследования законодательного обеспечения продвижения к симметричному безвизовому режиму между Европейским Союзом и Украиной и текущие оценки визовой практики стран ЕС в Украине.
О том, в каком обновлении нуждается законодательная база, а также о том, какие преграды стоят на пути ее реформирования, рассказывали: член Совместного комитета экспертов по вопросам имплементации Соглашения об упрощении оформления виз между Украиной и ЕС Александр Сушко, директор Европейской программы Международного фонда «Возрождение» Ирина Солоненко и руководитель ГО «Европа без барьеров» Ирина Сушко.
Александр Сушко: «Долгое время мы занимаемся вопросами мониторинга визовой политики и практики, а также отрабатываем рекомендации для государственных органов Украины с тем, чтобы приблизить свободу передвижения для украинских граждан. Также мы пытаемся влиять на политические решения в странах-членах ЕС, в европейских институтах, чтобы ускорить этот процесс.
Во время своего первого визита в Брюссель в качестве Президента Украины Виктор Янукович заявил о своей надежде на то, что Украина сумеет достичь безвизового режима с ЕС в течение года. Мы не настолько оптимистичны, но, исходя из имеющегося опыта утверждаем, что в течение года можно обеспечить по крайней мере законодательный фундамент этого процесса, если будет продемонстрирована соответствующая политическая воля, и депутаты правящей коалиции используют имеющееся парламентское большинство для принятия необходимого законодательства.
Для скорого прогресса необходимо обеспечить принятие ряда законов, и… в то же время, решительно воздержаться от неадекватных законодательных шагов в сфере миграционной политики, инициатором которых в последнее время является, в частности, член правящей коалиции, народный депутат Украины из фракции ПР Смитюх Григорий Евдокимович (законопроекты «О прекращении действия Соглашения между Украиной и Европейским Содружеством о реадмисии лиц» (законопроект № 5526), и «О внесении изменений в Закон Украины "О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства» (вместе с другим народными депутатами – законопроект №6012)
В прошлом году мы были инициаторами исследования в области законодательного обеспечения – какие законы, нормы нужно принять в Украине, чтобы как можно скорее получить безвизовый режим, причем не только с Европейским Союзом, но и с другими развитыми странами мира. Мы изучали состояние украинского законодательства во всех соприкасающихся сферах, сформулировали рекомендации и определили законодательные «пробелы», которые нужно заполнять, чтобы наше законодательное поле отвечало, по крайней мере, минимальным стандартам и критериям, выдвигаемым к любой стране, которая хочет получить безвизовый режим с Европейским Союзом.
В основу анализа были положены действующие документы Украина-ЕС, согласно которым Украина обязалась модернизировать свое законодательство. В частности, это План действий Украина-ЕС в сфере юстиции, свободы и безопасности, принятый в 2007 году, а также так называемые «дорожные карты», которые Евросоюз предоставил в позапрошлом году странам Западных Балкан, также проходившим этот путь.
Сразу хочу предостеречь: наши сегодняшние рекомендации касаются только законодательства. Безусловно, достижение безвизового режима также требует качественного выполнения этого законодательства, имплементации, выполнения ряда реформ, которые выходят далеко за пределы компетенции Верховной Рады Украины.
Но сегодня мы говорим именно о законодательстве, потому что «дыры» в нем настолько очевидны, что они просто не дают продвигать процесс реформ в наиболее важных сферах. Мы не можем начать целый ряд существенных изменений именно потому, что законодательство не позволяет этого сделать, поскольку в нем не предусмотрены соответствующие процедуры, а также гарантии, предохранители, без которых невозможно осуществлять реформы.
Промедление с ратификационными процедурами привело к тому, что некоторые соглашения, подписанные Украиной еще в 2005-2006 и даже в 2001-2003 годах, до сих пор не ратифицированы Верховной Радой. Эти конвенции и протоколы касаются ряда сфер – это они регулируют международное сотрудничество правоохранительных органов, взаимодействие в области борьбы с международной преступностью и административными правонарушениями. На наш взгляд, непонятна позиция украинского государства и, в частности, парламента, которые долгие годы игнорируют необходимость ратификации этих документов.
Законодательные изменения, прежде всего, касаются следующих важнейших сфер.
Защита персональных данных. Законодательства в этой сфере в Украине нет вообще. В этом направлении Украина уникальна в Европе и одна из немногих в мире. У нас не урегулированы чрезвычайно щепетильные темы, которые должны упорядочить, кто, каким образом, по какой процедуре может собирать персональные данные, как они хранятся, кто отвечает за их несанкционированное распространение и тому подобное.
Это законодательство для нас важно, потому что оно касается сферы внедрения биометрических идентификационных документов. Если не существует защиты персональных данных, то биометрические паспорта не будут введены... и переход к биометрическим паспортам - это безусловное требование для введения безвизового режима, а Украина в этом вопросе плетется в хвосте, поскольку в Украине до сих пор не выдано ни одного биометрического паспорта (в отличие от России, Молдовы, Сербии, Албании и прочих). На этом фоне усилия наших дипломатов, пытающихся лоббировать безвизовый режим, выглядят обреченно беспомощными, потому что первый вопрос, который задают в Евросоюзе: «Сколько у вас уже выдано биометрических паспортов»?
Технически Украина готова к выпуску биометрических паспортов – существуют разработанные образцы, сертифицированные должным образом, существуют производственные возможности, которые позволяют эти паспорта выпускать. Но законодательное поле совершенно не готово.
Мы хотим предостеречь наших законодателей от двойной работы, потому что тот законопроект, который прошел первое чтение в июне прошлого года (№ 2237), не отвечает европейским стандартам, и если его принять во втором чтении, его все равно придется переделывать, потому что он не учитывает базовых принципов современного европейского законодательства о защите персональных данных.
Миграционное законодавство. В этом смысле Украина тоже очень отстала. В Украине нет ни современного концептуального миграционного законодательства, ни прикладного. С одной стороны, у нас нет законодательно определенных целей и принципов миграционной политики, с другой стороны, нет институтов, которые в состоянии эту политику проводить. Поэтому мы предлагаем утвердить как минимум два основоположных закона: концептуальный Закон «Об основах государственной миграционной политики» и Закон о Государственной миграционной службе, который будет легитимировать соответствующий орган и регулировать его полномочия.
В прошлом году Постановлением Кабмина была основана Государственная миграционная служба, однако Президент заветировал это постановление, сославшись на норму Конституции о том, что подобные вопросы могут регулироваться не постановлениями Кабмина, а исключительно законами. Можно дискутировать относительно уместности такой позиции Президента Украины, но мы подтверждаем, что действительно, оптимальным способом урегулирования этого вопроса было бы принятие Закона о Государственной миграционной службе.
Что касается концептуального закона об основах миграционной политики, у нас есть неприятный опыт. Правительство многократно разрабатывало эти законопроекты, они вносились в парламент. В Верховной Раде, где номинально существовала коалиция, хотя в действительности это была коалиция меньшинства, не хватало политической воли для того, чтобы принять соответствующий правительственный законопроект. Он был не идеален, но он постепенно улучшался. В сентябре прошлого года был внесен еще один переделанный правительственный законопроект, но парламент не смог его принять. Зато 16 февраля 2010 года в первом чтении приняли альтернативный, депутатский, законопроект. По заключениям как независимых экспертов, так и научно-экспертного управления самой Верховной Рады, этот законопроект очень слабый. Он больше напоминает публицистическую статью, чем закон Украины. Если уж данный закон принят в первом чтении, то нужно очень серьезно браться за его доработку и существенно учесть в нем наработки правительственного законопроекта.
Охрана границ. В 2006 году был издан Указ Президента, регулировавший концепцию развития Государственной пограничной службы, но этот Указ должен был повлечь за собой принятие целого ряда законов. С тех пор в Украине принят всего лишь один закон, касающийся режима пересечения границ: О пограничном контроле от 05.11.2009 №1710-VI. Данный закон дает ответ только на узкий круг вопросов, тогда как широкое поле, касающееся так называемого интегрированного управления границами, остается неурегулированным.
Следовательно, украинское законодательство по таким направлениям, как миграционная политика, безопасность документов, защита персональных данных, управление границами не адекватно современным реалиям вообще и критериям отмены виз со стороны ЕС в частности. Причем, пробелов так много, что украинской стороне чрезвычайно сложно ставить вопрос о безвизовом режиме как на переговорах с ЕС, так и внутри страны – невозможно поставить перед министерствами и ведомствами соответствующие задачи, если отсутствует законодательство. Поэтому мы обращаемся с призывом к народным депутатам Украины обратить внимание на этот вопрос, поскольку они очень часто заявляли о том, как они хотят достичь безвизового режима с ЕС.
Мы предлагаем народным депутатам сейчас, учитывая наличие официально объявленной коалиции, нового правительства, взять к рассмотрению наши рекомендации. В действительности, это не так много – это порядка трех-четырех десятков законодательных актов разного характера, половина из которых – это ратификационные документы. За год их можно принять – была бы политическая воля.
Полный текст наших рекомендаций с перечнем соответствующих законодательных актов можно получить на сайте Общественной инициативы «Европа без барьеров» - здесь.
Ирина Солоненко: «Я представляю Международный фонд «Возрождение». Мы уже несколько лет подряд поддерживаем общественную инициативу, направленную на надлежащее выполнение уже действующей договоренности между Украиной и ЕС относительно упрощения оформления виз, а также общественных инициатив, которые направлены на адвокацию введения безвизового режима, а также преодоление других барьеров между людьми в Украине и ЕС.
Мы считаем, что уже стоит перейти от обвинений Европейского союза в том, что он не готов предоставить Украине безвизовый режим, к тому, чтобы требовать от украинских властей проведения реформ, необходимых для того, чтобы Украина могла реально претендовать на безвизовый режим.
В течение ближайших двух лет мы планируем сосредоточиться на поддержке таких общественных инициатив, которые будут отстаивать проведение соответствующих реформ со стороны власти в Украине.
Социологические опросы Фонда «Демократические инициативы» показали, что 14% украинских граждан путешествуют в страны Европейского союза, США и Канады. Это достаточно немалый процент, и это - наиболее активные граждане. Если мы мобилизуем этих граждан вместе со СМИ и будем давить на власть вместе, то, думаю, можно будет достичь успехов.
Следовательно, это то, на чем мы планируем сосредоточиться в ближайших два года. И хотелось бы перейти от «диалога глухих», который сегодня напоминает диалог между Украиной и Европейским союзом. ЕС говорит: «Вы внутренне не готовы к переходу к безвизовому режиму». Мы отвечаем: «Вы не готовы нам предоставить безвизовый режим». Давайте сегодня сосредоточимся на том, чтобы требовать от украинской власти проведения тех реформ, которые позволят нам поднять вопрос о переходе к безвизовому режиму».
Ирина Сушко: «Общественная инициатива «Европа без барьеров» систематически осуществляет мониторинг визовой практики стран Европейского союза и, в частности, соглашения об упрощении оформления визы, которое уже два года как выполняется. Именно это соглашение было названо год назад «большим разочарованием для украинских заявителей», поскольку его положения фактически не работают. Мы сегодня можем говорить о том, что его отдельные статьи выполняются лишь частично, но постоянно мы собираем материал о том, каким образом и в каких рамках это соглашение работает, где нужно внести коррективы для его более эффективного исполнения.
В рамках данного соглашения был создан Общий комитет экспертов при участии представителей Украины и Европейского союза. Полученные результаты исследований мы передаем в этот Общий комитет, который, в свою очередь, информирует Европейскую комиссию о качестве имплементации вышеупомянутого соглашения.
В октябре 2009 года эксперты Еврокомиссии обнародовали отчет, в котором отметили, где действительно нужно внести коррективы для того, чтобы соглашение об упрощении оформления виз заработало эффективно.
Эксперты Еврокомиссии подчеркнули, что нужно пересмотреть и откорректировать положение о перечне документов, которые подаются заявителем для подтверждения цели поездки. По их оценкам, соблюдение само этой статьи оказалось наиболее проблематичным. Руководствуясь принципом «сомневаться и проверять», консульские служащие чаще всего используют свое право требовать у заявителя дополнительного подтверждения намерений поездки. Кроме того, эксперты Еврокомиссии заметили, что необходимо внести соответствующие изменения в положения о визовом сборе. А именно - будет расширен перечень категорий граждан, которые освобождаются от необходимости уплаты визового сбора. Эксперты также считают, что необходимо улучшить информирование заявителей о тех положениях, которые выходят за пределы компетенции соглашения, то есть принадлежат к внутреннему законодательству каждой отдельной страны ЕС. Также эксперты Еврокомиссии пришли к положительному выводу, что практика выдачи долгосрочных виз (был признан тот факт, что практика минимизации сроков виз - выдавать визу на как можно более короткий срок) не соответствует букве и духу соглашения об упрощении оформления виз.
Теперь касательно наших рекомендаций. Пока что отмена виз рассматривается как более-менее длительная перспектива, хоть и реальная, необходимые шаги в направлении ощутимой либерализации выдачи виз, реального улучшения эффективности действия данного соглашения. Считаем, что необходимо продолжить переговоры о совершенствовании механизма действия данного соглашения, в первую очередь, посредством введения четких ограничений на список документов, которые могут требоваться от заявителя, и особенно относительно требований раскрытия всех аспектов материального положения заявителя, а также в доказательстве так называемой прочности связей с родиной, под что попадает все, что угодно. Без решения этого вопроса на уровне внесения дополнений в соглашение и изменения соответствующей практики большинство заявителей не будут чувствовать значительных облегчений, и общество сочтет соглашение декларативным и неэффективным инструментом.
Следуют свести к минимуму число возможных исключений из правил, позволяющих консульствам затягивать рассмотрение визовой заявки. И, конечно, следует предусмотреть норму, которая бы предоставляла заявителям право подавать дополнительные документы на визу в виде факсов или отсканированных документов. Потому что консульские учреждения расположены в основном в Киеве, и во многих случаях для заявителей, которые, например, едут из Симферополя или из другого отдаленного города или села, процесс решения визового вопроса становится очень долгим и тяжелым.
Эксперты Еврокомиссии в своей оценке имплементации соглашения отмечают, что доминирующим принципом в работе консульских учреждений остается требование у заявителя оригиналов документов, но они говорят и о том, что консульства имеют право на свое усмотрение вводить практику отправки копий документов по факсу или через другого, уполномоченного заявителем, человека. Будем надеяться на то, что консульские учреждения пойдут на такую практику в ближайшем будущем.
Желательно отойти от обязательной практики доказывания заявителем необходимости в будущем многоразовых визитов в ЕС, если предыдущая визовая история заявителя свидетельствует о его реальной потребности в регулярных посещениях стран-членов ЕС.
Исходя из сравнительного анализа данных независимого мониторинга, проведенного «Европой без барьеров», мы пришли к выводу, что прогрессивный потенциал соглашения об упрощении оформления виз или исчерпан, или близок к исчерпанию.
Нужны новые существенные шаги вперед в либерализации визовой практики ЕС, но они станут возможными прежде всего в случае, если украинская сторона сможет продемонстрировать политическую волю к введению вышеупомянутых норм и правил, которые давно уже стали общепринятыми в Европе, но остаются нереализованными в Украине.
«Главред», 17.03.10