Odessa DailyМненияПорошенко и другие проблемы Украины

Леонид Штекель: Порошенко и местная власть. Так называемая «децентрализация» в реальности. Часть первая

Леонид Штекель

21 января 2019 в 11:42
Текст опубликован в разделе «Мнения». Позиция редакции может не совпадать с убеждениями автора.

Недавно мне довелось побывать на семинаре журналистов и поговорить с людьми о том, что творится в местном самоуправлении в других регионах. Мы привыкли говорить об Одессе, как о городе тотального дерибана, застройки всех лакомых кусочков, и фальшивого благополучия, например, в виде нарядного новогоднего Приморского бульвара.

Леонид Штекель: Порошенко и местная власть. Так называемая «децентрализация» в реальности. Часть первая

И я хотел понять, а как проходит «децентрализация» в других регионах. Не настолько коррумпированных, как мне казалось, как Одесса.

Увы, как и следовало ожидать, я был слишком наивен. Все происходит гораздо хуже, чем я думал. Но прежде, чем перейти к непосредственному разговору о порошенковской «децентрализации», я хотел бы кое-что объяснить, без чего нельзя по-настоящему понять ситуацию.

Вся система украинской местной власти является классически типично постсоветской. Даже в России в 90-е годы попытались слегка реформировать советский образец, правда, с начала правления Путина пошел полный откат от реформ. Но в Украине реформа местной власти и не начиналась.

Принятый через год после Конституции 1996 года закон о местном самоуправлении, который, фактически, является конституционным (органическим) законом, под давлением Кучмы был принят в чисто советском варианте с некоторыми «европейскими» декларациями, не подкрепленными процедурно. Характерно, что команда Кучмы, которого тогда волновали исключительно вопросы своего политического выживания и перевыборов на второй срок, показала себя блестящим интриганом. Если Конституция принималась против региональных элит с опорой на мэров крупных городов, то закон о местном самоуправлении был нацелен на то, чтобы теперь обезопасить себя от мэров, и при этом получить поддержку региональных элит. Характерно, что проект закона о местном самоуправлении, разработанный представителями самого местного самоуправления и предоставляющий реальные полномочия местной власти, был отброшен.

Если проигнорировать громкие, но пустые «европейские» декларации  принятого закона (конституционного!!!), то мы увидим, что в нем сохранена вся структура советских нормотворчества о местном самоуправлении.  Мало того. В годы Перестройки начавшиеся демократические движения настояли на переработки союзного закона о местном самоуправлении. Однако все эти реформированные нормы были отброшены, как по глупости, так и по настоянию кучмовской команды, так как они позволяли создать сравнительно независимую от президента власть.

Главное свойство советского закона о местном самоуправлении заключалось в том, что он, фактически, хотя это и не было написано в тексте закона, был рассчитан на две советские вертикали власти. Что имеется в виду. В СССР, кроме декларируемой официальной «советской» вертикали власти, была еще партийная вертикаль. Идея заключалась в чем? «Советская» вертикаль непосредственно осуществляет работу, а партийная – ее контролирует. Через кадры, через проверки и т.д. Партийная структура была призвана осуществлять постоянный контроль за работой.

Разумеется, эта система работала не очень эффективно: на что-то партийная вертикаль глаза закрывала, постоянно происходил перетек кадров с одной системы в другую, но… Наличие двух систем создавала, с одной стороны реальную перспективу для удачливых и сильных аппаратчиков уйти на повышение, с другой - контролирующие органы были полностью независимы в своих оценках ситуации. Пусть и не очень надежно, но эта система гарантировала и необходимый профессиональный уровень персонала и специалистов.

Все те механизмы, которые в демократической стране способствуют эффективности местной власти: во-первых, амбициозная оппозиция, готовая рыть носом каждую ошибку действующей власти, во-вторых, гражданское общество, через СМИ влияющее на ситуацию, в СССР реализовывались (насколько хорошо – отдельный разговор) именно через партийную вертикаль. Поэтому в советских законах и инструкциях все эти демократические процедуры не прописывались – зачем, есть органы КПСС – это их задача.

И вот теперь мы имеем те же самые советские законы (косметические изменения не в счет), только КПСС нет. Беспредел местной власти у нас не исключение, он органически заложен в нашей системе власти.

Но это еще не все. Отсутствие реального контроля, означает, что кадровый состав неизбежно будет ухудшаться. Нет контроля – нет проверки компетентности, нет профессионализма. Неизбежным итогом такой системы становится полное «вымывание» профессионалов.

Зачем же такую систему создал Кучма? Зачем ему беспредел местных воротил, местных царьков? Зачем ему некомпетентность? Все очень просто. Ведь в советских законах была и вторая сторона медали.

СССР была строго бюрократической страной. Общая вертикаль власти – основа основ еще дедушки Ленина. Чем кардинально отличались местные советы большевиков от дореволюционных городских дум? Полномочиями. Думы хоть и в ограниченных масштабах, но сами принимали все свои решения. А советы по всем кардинальным вопросам управлялись из центра. Советы имели огромную хозяйственную и оперативную власть (ведь они заменяли собой весь дореволюционный бизнес), но по кардинальным вопросам полностью управлялись центром.

Именно этот механизм и был, фактически, сохранен в кучмовском законе о местном самоуправлении. С одной стороны, местные советы могли делать все, что хотели со своей собственностью, с оперативным управлением и т.д. Но все кардинальные вопросы решались в Киеве. Реальный контроль осуществлялся через бюджетное планирование, через должностные инструкции. Ведь закон о местном самоуправлении не определял конкретных полномочий органов власти. Все – и ничего!

Известные чемоданчики с деньгами, которые одесские мэры, начиная с Гурвица, возили в Киев объясняется именно этим: киевские чиновники были способны прижучить мэра так, что ему, как говорится, «небо с овчинку» покажется. Как собственно и случилось, когда Кучма узнал, что Гурвиц сделал знаки внимания его потенциальному противнику на президентских выборах. А ведь Кучма обладал тогда, фактически, гораздо меньшей властью, чем нынешний президент. А без труда растоптал и Гурвица и поддержавших его одесситов.

Надо сказать, что кучмовская система власти касалась не только и не столько местной власти, как всех проблем страны. Принцип «кормления» ставший главной «фишкой» Кучмы, неизбежно приводил во власть некомпетентность. Торжество некомпетентности стало визитной карточкой Украины.

Созданная Кучмой сверх централизованная модель Украины показала свою крайнюю неэффективность еще во время его второго срока. Реально, одной из главных причин первого Майдана, наряду с преследованием малого бизнеса при премьере Януковиче (2003-2004 гг.), стал структурный кризис украинской бюрократии, вызванный сверх централизацией страны. В короткий период относительно либерального правления (премьер Ехануров – вторая половина 2005 – начало 2006 года) было сделано несколько попыток вернуть экономику на цивилизованный путь развития. Но, к сожалению, трудно было отыскать худшего президента, чем Ющенко, а на выборах 2006 года победили сторонники дальнейшей централизации.

Любопытно, что на волне демократизации украинского общества после первого Майдана, были разработаны механизмы изменения ситуации в сфере местного самоуправления. Разумеется, речь шла не о кардинальных идеях. Например, несколько раз пытались начать работу по созданию реального механизма местных референдумов. Когда эту идею в Киеве зарубили на корню, начали предлагать иные механизмы. Хотя бы законодательно ввести системы опросов горожан, чтобы можно было легитимно выяснить их мнение по тем или иным проблемам. Разумеется, итоги этих опросов, по мнению разработчиков,  носили бы лишь ознакомительный характер. Но даже такая слабая попытка придать мнению горожан хоть какой-то оформленный легитимный характер без одобрения мэрий, не встретила ни малейшей поддержки у центральной власти.

Перемены начались тогда, когда не ждали. Придя к власти Янукович решил переделать политическую систему страны в своих интересах. Прекрасно понимая зыбкость своих позиций, крайне негативное реноме  на Западе, Янукович был вынужден придумать свою палочку-выручалочку.

Западные кредиты оставались при Януковиче одним из важнейших элементов экономики: во-первых, кредиты позволяют легче воровать, во-вторых, экономика Украины в ее нынешнем варианте не может работать без кредитов, и, в-третьих, Янукович умудрился серьезно поругаться с Путиным, а значит от него денег получить было нельзя. А Западу нужна была красивая картинка. И Янукович стал создавать такую картинку – симулякры. (Симуля́кр (от лат. simulacrum < simulo — «изображение» от «делать вид, притворяться») — «копия», не имеющая оригинала в реальности. Иными словами, семиотический знак, не имеющий означаемого объекта в реальности. – Википедия).

Первым таким симулякром стали общественные советы при облгосадминистрациях. Эти советы должны были имитировать конструктивную деятельность, в отличие от политической оппозиции, которая, по мнению власти, занимается чистой воды политическими спекуляциями.

Вторым шагом этой программы – стала реформа местных советов, задуманная советниками Януковича. Идея была очень проста. Учитывая, что Майдан был, прежде всего, явлением городским (в крупных городах), Янукович решил просто подкупить власти городов, получив их лояльность за дополнительные деньги из бюджета. Для изящества эта программа называлась «децентрализация».

Интересный вопрос, почему Янукович не реализовал эту программу? Ведь все уже было готово. На мой взгляд, свою роль сыграли три фактора. Во-первых, идея с симулякрами вообще, а с общественными советами, в частности, себя не оправдала. Вместо контролируемой «конструктивной оппозиции» аппарат Януковича получил не контролируемые общественные советы, война там была жесточайшая, и аппарату Януковича понадобилось два года, чтобы привести общественные советы по стране к покорности. Но эффект от них был ноль.

Во-вторых, сравнительно быстро Янукович создал свою бандитскую КПСС, которая почти как когда-то коммунисты, контролировала через «смотрящих» все органы власти и госсобственности. Таким образом Янукович мог контролировать местные советы и без дополнительных денег.

Ну, а, в-третьих, наверное, просто жалко стало. Янукович человек жадный. В конце концов, это его и погубило.

А вот Порошенко, когда он стал Президентом, эта идея очень понравилась.

(Продолжение следует)

Леонид Штекель


Комментарии посетителей сайта


Rambler's Top100